Frica nu este o politică de concurență sănătoasă

1. Aud tot mai des, de la operatori din piețe dintre cele mai diverse, aceeași observație, rostită pe un ton care a încetat de mult să mai fie unul de nemulțumire trecătoare: Consiliul Concurenței a ajuns să inspire teamă și atât. Nu respectul firesc datorat unui arbitru competent, ci o neliniște difuză, întreținută de sentimentul că atitudinea pe care o avea autoritatea este neclară, că orice formă de cooperare sau interacțiune poate fi recitită ulterior drept suspectă (iar ce este suspect va fi și sancționat) și că singura certitudine rămasă este aceea a amenzilor.
2. Trebuie spus limpede, fără menajamente: o asemenea percepție, dacă prinde rădăcini, nu este o reușită a politicii de concurență, ci exact eșecul ei. O autoritate al cărei efect dominant asupra pieței devine descurajarea — dar nu neapărat a cartelurilor, ci chiar a inițiativei economice ca atare — lucrează împotriva propriei rațiuni de a exista.
3. Spun aceasta nu pentru că nu aș crede într-o aplicare fermă a legii, ci ca jurist convins că aplicarea fermă și aplicarea previzibilă nu sunt termenii unei alternative, ci condiții care se presupun reciproc. Așa cum am mai spus punctul de plecare al oricărei discuții serioase despre rolul Consiliului Concurenței nu poate fi cuantumul amenzilor, ci realizarea finalităților pentru care instituția a fost creată.

Finalitatea care se pierde

• Art. 1 din Legea concurenței nr. 21/1996 nu lasă loc de echivoc: scopul legii este protejarea, menținerea și stimularea concurenței și a unui mediu concurențial normal, pentru promovarea intereselor consumatorilor. Sancțiunea (amenda) nu figurează printre finalități. Aceasta este doar un instrument — unul important, uneori indispensabil —, dar subordonat scopului, niciodată substituibil acestuia. O autoritate de concurență care își măsoară performanța în miliardele aplicate ca amenzi, iar nu în sănătatea concurenței pe care o lasă în urmă, a confundat mijlocul cu scopul.
• Confuzia aceasta are un cost tehnic, nu doar retoric. Teoria aplicării dreptului concurenței a învățat de mult — încă din celebra analiză a lui Frank Easterbrook asupra limitelor regulilor antitrust — că autoritatea de concurență care emite decizii în cazurile sale se află mereu între două erori posibile: poate sancționa o conduită inofensivă ori chiar benefică (falsul pozitiv) sau poate scăpa de sancțiune o conduită realmente nocivă (falsul negativ).
• Asimetria dintre aceste două erori este decisivă și prea des ignorată. Astfel, o poziție de putere obținută pe nedrept tinde, în timp, să fie erodată de chiar mecanismele pieței — de intrarea unor concurenți atrași de profiturile supranormale. În schimb, o conduită proconcurențială condamnată pe nedrept nu se autocorectează: ea dispare, iar precedentul descurajează ceilalți operatori tentați de inițiative similare. Falsul pozitiv lasă urme mai adânci și mai durabile decât falsul negativ.
• O autoritate care „inspiră teamă” este, tradus în limbaj tehnic, o autoritate care și-a coborât pragul de toleranță față de falsele pozitive. Aceasta nu este severitate, ci o eroare de calibrare — cu atât mai gravă cu cât se prezintă drept virtute.

Capcana „obiectului”

• Mecanismul prin care se ajunge aici este, de regulă, extinderea exagerată a categoriei restrângerilor concurenți prin obiectul faptei. Calificarea unei înțelegeri ca restrângere prin obiect scutește autoritatea de concurență de povara de a demonstra efectele anticoncurențiale concrete; de aici, tentația de a o folosi cât mai larg.
• Curtea de Justiție a Uniunii Europene a avertizat însă, în mod repetat și constant, împotriva acestei tentații. Începând cu hotărârea Cartes Bancaires (C-67/13 P), instanța de la Luxemburg a impus o interpretare restrictivă a noțiunii: numai conduitele care prezintă, prin însăși natura lor, un grad suficient de nocivitate pentru concurență pot fi încadrate aici, scutind de analiza efectelor. Budapest Bank (C-228/18) a confirmat că aceeași conduită nu poate fi calificată prin obiect doar pentru că autoritatea găsește comodă această cale, iar Super Bock (C-211/22) a reamintit că până și restricțiile verticale de preț reclamă o analiză a contextului juridic și economic înainte de orice etichetare.
• Lecția acestei jurisprudențe este una de disciplină analitică: categoria „prin obiect” este o excepție, nu o scurtătură. Folosită ca scurtătură, ea transformă prezumția în verdict și mută pe umerii întreprinderii sarcina de a-și dovedi nevinovăția într-un domeniu în care, prin definiție, granița dintre licit și ilicit este subtilă.
• Aici se naște teama de care vorbeam. Atunci când operatorii economici din piețe percep că orice schimb de informații, orice formă de coordonare structurală, orice aliniere la o normă comună, chiar orice interacțiune poate fi recalificată, post factum, drept cartel prin obiect, concluzia rațională nu este conformarea — este retragerea. Iar retragerea din cooperare sau din inițiativă este exact opusul a ceea ce legea concurenței urmărește.

Cooperarea pe care legea o încurajează

1. Pentru că — și acesta este punctul pe care discursul public îl ratează cel mai frecvent — nu orice cooperare între concurenți este anticoncurențială. Dimpotrivă: o bună parte dintre cooperări sunt neutre, iar multe sunt de-a dreptul proconcurențiale. Această distincție nu este o subtilitate de pledoarie; este înscrisă în însuși corpul normei juridice.
2. Art. 5 alin. (2) din Legea nr. 21/1996, oglindă fidelă a art. 101 alin. (3) TFUE, exceptează de la sancționare acele înțelegeri care contribuie la îmbunătățirea producției ori a distribuției, la promovarea progresului tehnic sau economic, atâta vreme cât asigură și consumatorilor un avantaj corespunzător. Regulamentele de exceptare pe categorii emise de Comisia Europeană instituie veritabile zone sigure (”safe harbours”), iar Orientările Comisiei privind acordurile de cooperare orizontală, revizuite în 2023, dedică un capitol întreg schimbului de informații, tocmai pentru a separa schimbul nociv de cel firesc unei piețe funcționale.
3. Cu alte cuvinte, legiuitorul european și cel național au recunoscut deja, expres, că acordurile de cercetare-dezvoltare, de producție în comun, de achiziție, de standardizare ori de sustenabilitate pot servi concurența, nu doar o pot leza. O autoritate de concurență care tratează „orice cooperare” drept indiciu de coordonare anticoncurențială nu aplică legea cu mai multă rigoare — pur și simplu îi citește greșit jumătatea favorabilă ei, care îi simplifică activitatea.
4. Diferența dintre o autoritate de concurență matură și una temătoare se vede tocmai aici: cea dintâi are instrumentele analitice și încrederea instituțională de a deosebi colaborarea benefică de cea dăunătoare; cea de-a doua, neavându-le sau neîndrăznind să le folosească, preferă suspiciunea generalizată, care are avantajul comod de a nu cere demonstrații.

Previzibilitatea ca obligație, nu ca favoare

1. Se va spune, poate, că mediul de afaceri cere claritate fiindcă îi este comod, iar comoditatea operatorilor nu poate dicta intensitatea aplicării legii. Obiecția confundă însă două lucruri. Previzibilitatea normei nu este un confort acordat întreprinderilor; este o exigență a statului de drept și o condiție logică a însăși descurajării.
2. Securitatea juridică este un principiu general al dreptului Uniunii Europene, iar cerința ca destinatarul normei să poată ști, în mod rezonabil, ce îi este permis și ce îi este interzis nu admite excepții pentru dreptul concurenței. Mai mult, descurajarea — invocată drept justificare a sancțiunilor exemplare — funcționează numai dacă regula de conduită are măcar un contur vizibil înainte de faptă. O sancțiune imprevizibilă nu descurajează nimic; ea doar taxează, retroactiv, o activitate pe care nimeni nu o putea ști interzisă.
3. De aceea, funcția de îndrumare a Consiliului Concurenței nu este un accesoriu facultativ al funcției sancționatorii, ci o componentă a aceleiași misiuni. Ghidurile, recomandările de bună practică, dialogul ex ante — în spiritul mecanismelor de cooperare consacrate de Regulamentul nr. 1/2003 — nu slăbesc aplicarea legii; o fac inteligentă, adaptată și, în final, eficace. O autoritate care conduce piața spre conformare prin claritate obține mai mult decât una care o împinge spre paralizie prin teamă.
4. Aceasta este, de altfel, și deosebirea dintre o autoritate de concurență și un simplu organ de sancționare. Cea dintâi protejează un proces — concurența; cea de-a doua administrează pedepse. Confuzia dintre cele două nu este o nuanță academică, ci o derivă instituțională.

Un ultim exemplu: ROBOR

• Las la urmă, ca simptom mai degrabă decât ca subiect, episodul cel mai recent: sancționarea, în iunie 2026, a zece bănci cu amenzi totalizând circa 3,73 miliarde de lei — aproximativ 710 milioane de euro —, pentru coordonarea comportamentului în procedura de stabilire a ROBOR. Nu intru aici în temeinicia deciziei, care își va urma cursul în fața instanțelor de judecată, desigur dacă actuala conducere a Consiliului Concurenței nu va retracta decizia. Mă interesează unda de șoc pe care a produs-o, resimțită cu mult dincolo de perimetrul bancar.
• Reacțiile instituționale ulterioare au scos la iveală exact tensiunea analizată mai sus. Întrebarea publică a băncii centrale — cum pot fi sancționate, pentru încălcarea concurenței, comportamente desfășurate în chiar cadrul unei proceduri reglementate, pe care operatorii o respectaseră? — nu este o eschivă, ci o problemă juridică reală. La fel, observația că transparența și abundența de informații, departe de a fi un viciu, sunt de regulă atribute ale unei piețe sănătoase, atinge un nerv dogmatic veritabil: când însuși schimbul de informații dintr-un cadru reglementat devine indiciu de coluziune, granița dintre infrastructura legitimă a unei piețe și înțelegerea ilicită se estompează periculos.
• Indiferent ce vor decide instanțele pe fondul acestei decizii, semnalul recepționat de piață a fost deja transmis, și el este precis: dacă nici cooperarea structurală, impusă ori inevitabilă, nu mai oferă siguranță, atunci niciun aranjament cooperativ din economia reală nu se mai poate considera la adăpost. Aceasta este, în formă concentrată, fizionomia fricii despre care vorbesc operatorii — și ea se propagă, prin contagiune, departe de sectorul care a generat-o.
• Subliniez: chestiunea nu este dacă o bancă sau alta a greșit. Chestiunea este ce învață restul economiei din modul în care o autoritate publică își exercită puterea. Iar atunci când lecția învățată este „abține-te de la a coopera, ca să nu fii sancționat ulterior”, prețul îl plătește concurența însăși, îl plătesc piețele și consumatorii.

În loc de concluzie

• Nu pledez pentru o autoritate de concurență slabă sau care este înțelegătoare cu orice. Pledez pentru o autoritate încrezătoare — suficient de sigură pe instrumentele ei pentru a distinge cartelul de colaborarea legitimă, suficient de matură pentru a-și asuma funcția de îndrumare alături de cea de sancționare și suficient de fidelă propriei misiuni pentru a-și aminti că rezultatul ei nu se reflectă decât parțial în cuantumul amenzilor, și mai ales în vitalitatea piețelor pe care le supraveghează.
• O politică de concurență se construiește pe claritate, proporționalitate și încredere în capacitatea pieței de a funcționa. Frica produce conformare defensivă, retragere și tăcere — adică tocmai contrariul concurenței. Oricât de eficientă ar părea pe termen scurt, frica nu a fost niciodată și nu poate deveni o politică de concurență.