Mărturisirea din noiembrie

Există momente în care textul unei legi spune mai mult prin ceea ce o autoritate cere să i se adauge decât prin ceea ce conține deja. Proiectul de ordonanță de urgență pus în dezbatere de Consiliul Concurenței în noiembrie 2025 – și rămas fără nicio finalizare, absolut inexplicabil – este un asemenea moment. Acesta nu urmărea să clarifice o competență, ci să o creeze. Iar prin chiar gestul de a o crea pentru viitor, autoritatea recunoaștea — involuntar, dar fără echivoc — că nu o avea în trecut și nu o are nici în prezent, în lipsa adoptării modificării Legii concurenței propuse.

Miza nu este teoretică. Pe acest punct se sprijină, în opinia mea, lipsa de bază legală a unuia dintre cele mai consistente acte de procedură din dreptul concurenței recent: extinderea, prin Ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 2107/18.07.2025, a investigației privind distribuția de inputuri agricole doar asupra unui grup de 19 distribuitori, din aproximativ 100 aflați în situație materialmente identică.

Două forme ale aceluiași text

Articolul 33 alin. (2) din Legea concurenței, în forma în vigoare, prevede:

„În vederea utilizării raționale a resurselor pentru declanșarea și efectuarea investigațiilor, Consiliul Concurenței poate prioritiza cazurile în funcție de potențialul impact asupra concurenței efective, de interesul general al consumatorilor sau de importanța strategică a sectorului economic vizat.”

Aceeași dispoziție, în forma propusă de Consiliul Concurenței prin proiectul de OUG din noiembrie 2025, capătă un adaos:

„[…] de importanța strategică a sectorului economic vizat, având posibilitatea inclusiv de a limita numărul părților ce urmează a fi implicate în procedură.”

Diferența dintre cele două redactări este sintagma finală. Și tocmai ea spune totul.

Argumentul a contrario: când amendamentul demască actul

Întrebarea simplă pe care orice instanță de judecată o va pune este: dacă puterea Consiliului Concurenței de a limita numărul părților ar fi fost deja conținută în noțiunea de „prioritizare a cazurilor”, de ce mai trebuia adăugată expres, precum în proiect?

Răspunsul nu poate fi decât unul singur. Două reguli clasice de interpretare, convergente, îl impun:

În primul rând, ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit — unde legiuitorul a voit, a spus; unde nu a spus, nu a voit. Forma în vigoare tace cu privire la limitarea părților. Tăcerea, într-o materie legală de strictă interpretare, nu este o invitație la completare; este o limită.

În al doilea rând, prezumția că nicio dispoziție normativă nu este inutilă. Legiuitorul — și, cu atât mai mult, autoritatea care îi propune un text — nu legiferează „în van”. Dacă prerogativa de a selecta părțile ar fi fost deja cuprinsă în „prioritizarea cazurilor”, modificarea propusă ar fi fost și ar fi pur și simplu superfluă. Cum nu se poate prezuma că o autoritate propune o normă fără obiect, concluzia este că prerogativa nu există în textul actual iar Consiliul Concurenței a recunoscut acest lucru.

Proiectul de OUG funcționează, așadar, ca o mărturisire de lacună. El nu lămurește un text obscur; urmărește să umple un gol. Iar un gol care se intenționa a fi umplut în noiembrie 2025 nu poate fundamenta, retroactiv, un act emis în iulie 2025.

„A prioritiza cazurile” nu înseamnă „a selecta părțile dintr-un caz”

Argumentul de mai sus este dublat de o lectură atentă a formei în vigoare.

Prioritizarea cazurilor operează la nivelul selecției între cazuri: ce piețe, ce sectoare, ce conduite alege autoritatea să urmărească și în ce ordine, în limita resurselor de care dispune. Însuși pluralul — „cazurile” — presupune o multitudine de dosare distincte între care se face o alegere.

Odată însă ce Consiliul Concurenței a decis să investigheze o anumită conduită pe o anumită piață — aici, distribuția de inputuri agricole — perimetrul investigației este trasat de conduita imputată și de piața relevantă, nu de un subset ales dintre întreprinderile care participă la acea conduită. Cei aproximativ 100 de distribuitori aflați în aceeași situație nu sunt „cazuri” distincte între care s-ar putea prioritiza. Ei sunt părți la unul și același caz.

A reține 19 dintre ei și a-i lăsa pe ceilalți în afară nu este, prin urmare, o prioritizare a cazurilor. Este o departajare a părților în interiorul aceluiași caz — exact operațiunea pe care textul în vigoare nu o contemplă. Și nici nu ar avea cum: criteriile pe care le enumeră articolul (impactul asupra concurenței efective, interesul consumatorilor, importanța strategică a sectorului) sunt, prin natura lor, criterii la nivel de caz și de sector. Niciunul nu oferă un instrument de alegere între întreprinderi individuale, aflate în același sector și implicate în aceeași presupusă conduită.

O problemă de egalitate de tratament

Selecția a 19 din circa 100 de întreprinderi aflate în situație identică, în lipsa unui temei legal expres și a unor criterii obiective stabilite prin lege, ridică o problemă distinctă: aceea a egalității de tratament, garantată de art. 16 din Constituție și recunoscută ca principiu general al dreptului administrativ român și al dreptului Uniunii Europene.

Gravitatea situației sporește în context punitiv. Sub aspect funcțional, sancționarea în materia concurenței are natura unei „acuzații în materie penală” în sensul autonom al art. 6 CEDO — criteriile Engel, confirmate pentru amenzile de concurență prin A. Menarini Diagnostics c. Italiei. Or, într-o procedură cu această natură, a supune unii participanți la o presupusă încălcare rigorii investigației și riscului sancțiunii, lăsându-i pe alții, identic situați, complet în afara ei — fără un criteriu legal care să justifice diferența — înseamnă a institui o aplicare selectivă a legii. Aceasta nu este o tehnică de administrare a resurselor autorității publice de concurență, este o sursă de discriminare.

De ce „economia de resurse” nu validează mijlocul

Apărarea previzibilă a autorității se va sprijini pe scopul declarat al normei: utilizarea rațională a resurselor. Replica este, însă, una de principiu. Finalitatea legitimă nu creează competență. Comoditatea administrativă, oricât de înțeleasă, nu suplinește temeiul legal.

Într-o materie de strictă interpretare, normele care fundamentează exercitarea unor prerogative cu efecte sancționatorii nu pot fi extinse prin analogie sau prin interpretare extensivă în defavoarea părților. Orice îndoială profită celui supus procedurii, nu autorității. A „citi” în noțiunea de prioritizare a cazurilor o putere de a selecta părțile ar însemna exact o asemenea extindere — interzisă tocmai pentru că efectele ei cad asupra unor întreprinderi anume, iar nu asupra unei „eficiențe” abstracte.

Se va mai spune, poate, că modificarea propusă în noiembrie 2025 este o normă „interpretativă”, de clarificare. Nu este. Textul nu se declară explicit interpretativ — condiție necesară pentru un asemenea efect — și nici nu lămurește un înțeles preexistent, ci conferă o posibilitate nouă. Chiar dacă ar fi calificată astfel, o normă interpretativă nu poate agrava retroactiv situația părților într-o materie cvasi-penală, fără a încălca art. 15 alin. (2) din Constituție și art. 7 CEDO.

O tensiune internă cu teoria de caz

Există și un palier de fond care merită semnalat. Dacă teoria de caz a autorității este aceea a unei abateri unice, complexe și continue, atunci excluderea arbitrară a unei părți dintre participanții la aceeași conduită intră în contradicție cu însăși construcția imputării. O abatere prezentată ca unitară nu poate fi urmărită fragmentar, după criterii nelegale de selecție, fără ca atât reconstituirea faptică, cât și calificarea juridică să fie distorsionate — în detrimentul celor 19 reținuți, care ajung să suporte singuri o imputare ce, prin ipoteză, ar privi un grup mult mai larg.

Concluzie

În cadrul normativ aflat în vigoare la data emiterii sale, Ordinul nr. 2107/18.07.2025 este, în măsura în care extinde investigația doar asupra unui grup de 19 distribuitori din cei aproximativ 100 aflați în aceeași situație, lipsit de bază legală. El a fost emis în exercitarea unei competențe — limitarea numărului părților implicate în procedură — pe care legea aplicabilă la acel moment nu o conferea Consiliului. Este, simultan, o problemă de exces de putere, ca act adoptat ultra vires, și o problemă de egalitate de tratament.

Esența poate fi spusă într-o singură frază: autoritatea a făcut în iulie 2025 ceea ce abia în noiembrie 2025 a recunoscut că nu poate face fără o modificare expresă a legii.

Iar dacă proiectul de OUG va fi adoptat la un moment dat, el va confirma această analiză, nu o va infirma. Pentru că o lege care îți acordă mâine o putere este cea mai bună dovadă că ieri nu o aveai.

---

Opiniile exprimate în acest material reprezintă punctul de vedere al autorului și au caracter de comentariu juridic.