Curtea de Justiție a Uniunii Europene stabilește limite ale principiului efectivității, față de principiul securității juridice – cauza Whiteland vs. Consiliul Concurenței

Prin Hotărârea Camerei a doua a Curții de Justiție a Uniunii Europene din 21 ianuarie 2021 instanța supremă europeană s-a pronunțat cu privire la două întrebări, trimise de către Înalta Curte de Casație și Justiție la solicitarea Consiliului Concurenței, în cadrul contestației prin care societatea Whiteland Import-Export S.R.L solicita anularea amenzii aplicate de către autoritatea de concurență prin decizia nr.13/14.04.2015.

Context: Curtea de Apel București a anulat amenda aplicată de Consiliul Concurenței pentru motivul că, la data emiterii deciziei de sancționare, intervenise termenul de prescripție prevăzut de art.61 (actualul art.63) din Legea concurenței nr.21/1996, republicată, având în vedere că potrivit art.62 (actualul art.64) întreruperea prescripției putea avea loc doar anterior declanșării investigației.

Întrebările la care CJUE a fost chemată să răspundă au fost:

”Art.4 TUE și art.101 TFUE se interpretează în sensul că:

1. impun autorităților judiciare din statele membre obligația de a interpreta normele naționale care reglementează prescripția dreptului Consiliului Concurenței de a aplica sancțiuni contravenționale în acord cu reglementarea cuprinsă în articolul 25, alineat (3) din Regulamentul 1/2003 și
2. se opun interpretării unei norme de drept național în sensul că prin act de întrerupere a prescripției se înțelege doar actul formal de declanșare a procedurii de investigare a unei practici anticoncurențiale, fără ca acțiunile ulterioare întreprinseîn scopul investigării acesteia să intre în acceași sferă a actelor de întrerupere a prescripției?”

La prima întrebare CJUE a răspuns, clar și neechivoc, că:

”Dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că instanțele naționale nu sunt obligate să aplice articolul 25, alineat (3) din Regulamentul (CE) 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a articolelor 101 și 102 TFUE prescripției competențelor unei autorități naționale de concurență în materia aplicării de sancțiiuni pentru încălcarea regulilor de concurență ale Uniunii”

Rămâne, așadar, ca chestiunea intervenirii prescripției aplicării sancțiunii contravenționale să fie evaluată exclusiv pe baza normelor de drept naționale, astfel cum erau acestea în vigoare la data adoptării deciziei de sancționare.

La cea de-a doua întrebare, răspunsul CJUE a fost:

”Articolul 4, alineatul (3) TUE și art.101 TFUE, citate în lumina principiului efectivității, trebuie interpretate în sensul că se opun unei norme naționale, astfel cum este interpretată de instanțele naționale competente, potrivit căreia ordinul de declanșare a investigației, adoptat de autoritatea națională de concurență, care vizează o încălcare a a normelor dreptului european al concurenței este ultimul act al acestei autorități care poate avea ca efect întreruperea termenului de prescripție referitor la competența sa de a aplica sancțiuni și exclude posibilitatea ca un act ulterior de examinare sau de investigare să întrerupă acest termen, atunci când se dovedește că, având în vedere ansamblul elementelor regimului de prescripție în cauză, că o astfel de excludere prezintă un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie asemenea încălcări, aspect a cărui verificare este de competența instanței de fond.”

Răspunsul la a doua întrebare este rezultatul unei excelente analize juridice din partea judecătorilor comunitari, care au fost puși în fața situației de a stabili care este raportul dintre principiul aplicării efective a dreptului Uniunii Europene, pe de o parte, și principiul securității juridice, de cealaltă parte.

Acest răspuns este înțeles cel mai bine dacă analizăm partea sa finală. În vreme ce prima parte a răspunsului – preocuparea față de asigurarea aplicării efective a dreptului comunitar al concurenței – era de așteptat, partea a doua este elementul de noutate care contează în cadrul deciziei din cauza Whiteland și care va rămâne în analele dreptului european al concurenței. În partea de final a răspunsului la întrebarea a doua, CJUE, într-un complet prezidat de însuși președintele CJUE, Koen Lenaerts, stabilește criteriile și condițiile în care principiul aplicării efective a dreptului comunitar poate prevala asupra principiului securității juridice. CJUE stabilește un prag, un criteriu cantitativ, de la care principiul aplicării efective a dreptului UE ar putea fi afectat: riscul sistemic de creare a unei impunități pentru autorii încălcării regulilor de concurență. Principiul aplicării efective a dreptului Uniunii Europene este fundamental pentru Uniunea Europeană și a fost folosit, de altfel, în numeroase ocazii și cu multă creativitate, de către CJUE în scopul asigurării supremației dreptului european, inclusiv ca mod de a anihila sau modifica aplicarea unor noțiuni și principii clasice din cadrul sistemelor de drept ale statelor membre ale UE care puteau contrazice supremația dreptului Uniunii. În cauza Whiteland însă principiul aplicării efective atinge și interferează cu o altă limită sacrosantă – principiul securității juridice – iar instanța comunitară cel puțin la fel de preocupată de asigurarea eficienței acestui din urmă principiu.

Considerentele deciziei CJUE din cauza Whiteland aruncă mai multă lumină asupra condițiilor stabilite de către CJUE. Instanța comunitară constată că ”Astfel, normele naționale care instituie termene de prescripție trebuie concepute astfel încât să stabilească un echilibru între, pe de o parte, obiectivele de garantare a securității juridice și de asigurare a examinării cauzelor într-un termen rezonabil ca principii generale ale dreptului Uniunii și, pe de altă parte, punerea în aplicare efectivă și eficientă a articolelor 101 și 102 TFUE […]” – paragraful 49.

În cauza Whiteland Curtea de Justiție pare să pună pe primul plan principiul juridic fundamental al securității juridice – precum și corolarul acestuia privind termenul rezonabil de derulare a unei investigații. În paragraful următor (50), CJUE statuează că ”Pentru a determina dacă un regim național de prescripție stabilește un astfel de echilibru, trebuie să se ia în considerare toate elementele acestui regim”, așadar o abordare holistică, care înseamnă că o eventuală necorespundere a unuia dintre elemente – de exemplu, cauzele de întrerupere a cursului prescripției – nu echivalează cu necorespundere întregului regim juridic. Abordarea ține cont de autonomia procedurală a statelor membre ale Uniunii Europene, care decid modalitatea de punere în aplicare a regulilor de concurență din TFUE, fără a exista un format recomandat sau tipic pentru acesta.

Pe această logică, CJUE punctează, în paragraful 52 al deciziei, că ”o reglementare națională care stabilește durata de la care începe să curgă termenul de prescripție, durata acestui termen și modalitățile suspendării și întreruperii acestuia trebuie adaptată la specificitățile dreptului concurenței și la obiectivele punerii în aplicare a normelor acestui drept de persoanele în cauză, pentru a nu aduce atingere deplinei efectivități a normelor dreptului concurenței al Uniunii” dar constată, de asemenea, în paragraful 54, că în dreptul românesc durata prescripției este de 5 ani (considerabilă, n.n), că există mai multe cauze de întrerupere și că există chiar posibilitatea, de lege lata, să se ajungă până la dublul termenului de prescripție, deci 10 ani.

Singurul loc unde CJUE pare să fie preocupată de o posibilă afectare a principiului aplicării efective a dreptului UE în ceea ce privește termenele de prescripție în dreptul românesc al concurenței este paragraful 56 în care CJUE începe prin a constata că ”O astfel de interpretare strictă a reglementării naționale, care interzice în mod absolut întreruperea termenului de prescripție prin acte adoptate ulterior în cadrul investigației, pare susceptibilă să compromită punerea în aplicare efectivă de către autoritățile naționale de concurență a normelor dreptului concurenței al Uniunii” dar adaugă imediat ”în măsura în care această interpretare ar putea prezenta un risc sistemic de impunitate a faptelor care constituie încălcări ale acestui drept” și adaugă la finalul paragrafului că ”Astfel, într-un număr semnificativ de cazuri care prezintă un grad ridicat de complexitate, asemenea acte, care prelungesc în mod necesar durata procedurii, s-ar putea dovedi indispensabile”.

CJUE se putea opri cu considerentele sale aici dar trebuie remarcat că judecătorii de la Luxemburg fac un pas mai departe și instituie un întreg set de criterii care trebuie urmate de către instanța națională atunci când decide asupra potențialei incidențe a principiului efectivității dreptului Uniunii Europene într-o decizie de caz. Paragrafele 62-64 sunt foarte importante în acest sens și de aceea le voi reda integral în continuare:

”62. Cu toate acestea, principiul interpretării conforme (cu dreptul Uniunii, n.n.) a dreptului național are anumite limite. Astfel, obligația instanței naționale de a se referi la conținutul dreptului Uniunii atunci când interpretează și aplică normele relevante de drept intern este limitată de principii generale de drept, inclusiv principiul securității juridice și nu poate fi utilizată ca temei pentru o interpretare contra legem a dreptului național (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iulie 2016, Popperl, C-187/15, EU:C:2016:550, punctul 44, precum și jurisprudența citată).

63. Problema dacă o dispoziție națională, în măsura în care ar fi contrară dreptului Uniunii, trebuie lăsată neaplicată se pune numai în cazul în care nu este posibilă nicio interpretare conformă a acestei dispoziții (Hotărârea din 7 august 2018, Smith, C-122/17, EU:C:2018:631, punctul 41).

64. Or, în speță, din decizia de trimitere rezultă că o astfel de interpretare pare posibilă, aspect a cărui verificare este însă, în definitiv, de competența instanței de trimitere. Astfel, din moment ce, după cum s-a arătat la punctul 24 din prezenta hotărâre, această instanță a arătat că existau două curente jurisprudențiale la nivel național, primul fiind favorabil unei interpretări stricte a normelor naționale care reglementează termenele de prescripție, iar al doilea privilegiind o interpretare flexibilă a normelor menționate, rezultă de aici că instanța națională dispune de o marjă suficient de extinsă în ceea ce privește interpretarea pe care o poate da dispozițiilor naționale în discuție în litigiul principal”.

Care este sensul considerentelor și interpretării la întrebarea a doua instanței de trimitere (Înalta Curte de Casație și Justiție, la solicitarea formulată de Consiliul Concurenței)?

CJUE constată că chiar dacă principiul aplicării efective a dreptului Uniunii Europene rămâne pe deplin valabil și foarte important pentru ordinea juridică comunitară, decizia de trimitere nu pare să ridice probleme de încălcare a acestui principiu.

Mai mult, CJUE impune obligația instanței de trimitere (ICCJ) de a dovedi că există un risc sistemic de impunitate. Existența riscului afectării principiului efectivității nu este, așadar, prezumată, ci aceasta trebuie dovedită de către cei care invocă acest fapt și de către instanța de trimitere, în motivarea unei eventuale decizii în acest sens. Instanța de trimitere va trebui să verifice inclusiv dacă în speță era vorba de o cauză care impunerea analize juridice și economice complexe, care să justifice o durată a investigației superioară termenului de prescripție, cu o durată foarte lungă, de până la 10 ani. Or, investigația la finalul căreia a fost sancționată societatea Whiteland Import-Export se referea la fapte simple, constând în clauze contractuale aplicabile unor promoții, considerate încălcări prin obiect ale interdicției acordurilor anticoncurențiale, și chiar dacă includem în caz analiza promoțiilor efectiv derulate, investigația nu depășea un nivel mediu de complexitate. Există investigații ale Consiliului Concurenșei mult mai complexe și mai dificile, în cazuri de abuz de poziție dominantă sau de cartel, de exemplu, care au fost finalizate mai rapid decât investigația care a stat la baza deciziei nr.13/2015.

Este de remarcat și faptul că instanța comunitară se distanțează de propunerile de răspunsuri la întrebările instanței de trimitere conținute în opinia Avocatului General Pitruzzella.

Astfel, Avocatul General ar fi dorit ca CJUE să statueze că întreruperea termenelor de prescripție a aplicării sancțiunii contravenționale ar fi fost chiar mai importantă decât durata acestora – paragraful 71 (absurd, n.n) și că ”instanței naționale îi revine, în opinia noastră, sarcina de a efectua o ultimă evaluare: cea privind conformitatea dispoziției naționale nu cu textul, ci cu „spiritul” ansamblului normelor de drept al Uniunii privind prescripția în ceea ce privește aplicarea dreptului de către Comisie.” – paragraful 79 – propunând, în consecință, ca CJUE să decidă că: ”Interpretarea unei norme de drept intern în sensul că ultimul act de întrerupere a prescripției este actul de deschidere a procedurii de investigare a unei practici anticoncurențiale, fără ca acțiunile ulterioare întreprinse în scopul investigării acesteia să intre în aceeași sferă a actelor de întrerupere a prescripției, poate să nu fie conformă cu principiile cooperării loiale și efectivității aplicării normelor de concurență, menționate mai sus, în cazul în care instanța națională constată că sunt întrunite anumite condiții care fac excesiv de dificilă acțiunea autorității naționale de concurență. În cadrul aprecierii sale, instanța națională trebuie să țină seama: a) de specificitățile dreptului concurenței, care necesită, în principiu, realizarea unei analize factuale și economice complexe, b) de întregul set al normelor privind prescripția în vigoare, c) de funcția îndeplinită de actele de întrerupere a cursului prescripției, care permit adaptarea duratei procedurilor la complexitatea reală a cazului, și d) de complexitatea medie a cazurilor examinate de autoritatea națională de concurență, inclusiv prin aplicarea testului propus de Curte în hotărârea pronunțată în cauza C‑105/14.”

Deși în majoritatea covârșitoare a cazurilor judecătorii de la Luxemburg urmează propunerile Avocatului General, în această cauză CJUE, printr-un complet prezidat chiar de președintele instanței comunitare, Koen Lenaerts, a refuzat să urmeze aceste propuneri și să stabilească că instanța națională ar fi greșit, ci, dimpotrivă, a preferat să stabilească un cadru de analiză pentru condițiile în care principiul efectivității ar putea înfrânge principiul securității juridice, la un standard foarte ridicat, cu obligația instanței naționale de a proba acest fapt.

Prin prisma celor stabilite de CJUE în decizia sa din 21 ianuarie 2021 în cauza Whiteland, este de așteptat ca instanțele naționale să aplice regulile de drept care consacră că regimul prescripției dreptului de a aplica sancțiuni este unul de strictă interpretare, prin prisma caracterului să de normă imperativă și de sancțiune față de cel în măsură să adopte decizia prevăzută de lege, fără a fi timorate de riscul afectării unui principiu important al dreptului european așa cum este principiul aplicării efective a dreptului UE.

Disclaimer: am acordat asistență juridică Whiteland Import-Export în cadrul contestării amenzii aplicate de Consiliul Concurenței și în cadrul procedurilor de la Curtea de Justiție a Uniunii Europene.