Investigatiile din retail si standardul de proba in ceea ce priveste incalcarile per se

Asa cum am promis, revin cu cateva consideratii referitoare la activitatea Consiliului Concurentei in zona de comert de retail cu produse alimentare.  Exista multe voci si opinii avizate care afirma ca investigatiile recente, care privesc pe Cora, Carrefour, Auchan si Kaufland ar fi de fapt o reactie tarzie a autoritatii publice fata de faptul ca aceasta a avut in vedere pana acum doar acordurile verticale dintre Metro, Mega Image si Selgros din anii 2005-2009, cu unii distribuitori ai acestora, si “a uitat” pentru o vreme de acordurile similare incheiate in ansamblul sectorului de retail alimentar. Nu stim daca factorul declansator al investigatiilor declansate in octombrie 2014 este sau nu “uitarea” anterioara dar trebuie sa admit si eu ca noua actiune a autoritatii de concurenta trebuie sa aiba o legatura oarecare cu reprosurile aduse de cei deja investigati si propusi spre sanctionare. Mai ales ca o decizie in cadrul investigatiilor incepute in 2009 este de asteptat sa apara inainte de conferinta de toamna a Consiliului Concurentei, din data de 27 noiembrie 2014, deci foarte curand. Consiliul Concurentei a fost cat se poate de lacunar cu detaliile noului caz si, relativ atipic, a anuntat investigatia la mai multa vreme dupa ce aceasta a fost declansata.Anomalia faptului ca doar o parte dintre jucatorii din retail-ul alimentar au fost investigati intre 2009 si 2014 pentru practici comerciale altminteri comune intregii industrii nu ar putea fi insa inlaturata de deschiderea unor noi investigatii.  Ramane deschisa intrebarea de ce au existat intreprinderi – atat retaileri cat si producatori/importatori – care initial au fost supuse investigatiilor declansate in 2009 (am vorbit de Metro, Mega Image si Selgros dar si Billa a fost investigata pentru comportamente similare, pentru ca aceasta sa nu se mai regaseasca in raportul final de investigatie). De asemenea, exista producatori/importatori absolviti de vina, desi erau parte la acelasi gen de acorduri. Sabia dreptatii taie diferit atunci cand este folosita de Consiliul Concurentei?Cred, pe de alta parte, ca autoritatea publica are o ratiune pentru care a diferentiat intre lanturile de retail si intre producatori, cu privire la comportamente similare. Ea trebuie sa comunice cat mai curand, clar si raspicat care este motivul diferentierii intre intreprinderi cu situatii similare, chiar identice in unele cazuri.In lipsa unor explicatii clare si fara niciun echivoc, intreprinderile din Romania ar putea avea impresia ca autoritatea de concurenta nationala actioneaza discriminatoriu sau chiar arbitrar, pe baza unor criterii doar de ea stiute. Pe fondul investigatiilor – atat cele declansate in 2009, cat si cele din 2014 (presupunand ca au la baza acelasi gen de comportamente) – se pune intrebarea de ce autoritatea de concurenta aloca atatea resurse si energie investigarii unor comportamente comerciale destul de benigne: organizarea de promotii prin eforturile comune ale retailerului si producatorului si acordarea unor exclusivitati de durata redusa? Desigur, sectorul bunurilor alimentare este important si justifica atentia autoritatii publice. Insa investigarea unor fapte de genul celor enumerate mai sus risca sa arunce efortul sau in derizoriu si sa il transforme intr-un demers formal, nu de substanta, care sa protejeze consumatorii si concurenta. Cu greu ar putea fi considerate astfel de comportamente ca fiind restrictii grave ale regulilor de concurenta, sanctionabile prin simpla lor existenta (“per se”). O tentatie destul de raspandita in activitatea Consiliului Concurentei este aceea de a trata majoritatea restrictiilor posibil anti-concurentiale investigate ca niste incalcari prin obiect ale art.5, alineat (1) din Legea concurentei/art.101 din TFUE, extinzand astfel cat se poate de mult aria incalcarilor prin obiect. Desigur ca exista multe incalcari prin obiect ale interdictiei acordurilor si practicilor anti-concurentiale, dar nu toate activitatile intreprinderilor se incadreaza automat (“by default”) in aceasta categorie.  In practica recenta a Consiliului Concurentei nu este cunoscut nici macar un singur caz in care o restrictie prin efect a fost sanctionata. Și asta in ciuda construirii, in ultimii ani, a unui puternic departament economic la nivelul autoritatii de concurenta.  Or, semnalul dat de Curtea de Justitie a Uniunii Europene recent, in cauza Groupement de Cartes Bancaires (11 septembrie 2014) este acela ca astfel de excese ar trebui ponderate. In definitiv, restrictiile anti-concurentiale pt fi tratate si investigate si ca incalcari prin efecte. Chiar daca o investigatie cu privire la astfel de fapte este mai laborioasa, ea trebuie intreprinsa acolo unde este cazul, fara ca autoritatea publica sa se bazeze pe calea mai usoara catre concluzie oferita de incalcarile prin obiect. 
Revenind la cauza Groupement de Cartes Bancaires, am participat vineri, 28 noiembrie 2014, la o masa rotunda la Bruxelles, organizata de publicatia Concurrences si gazduita de firma de avocatura White & Case, care a avut ca scop si a reusit sa clarifice cateva dintre invatamintele din aceasta decizie a Curtii de Justitie – ii rog pe colegii de la Consiliul Concurentei sa dea atentie celor mentionate in continuare.  Am avut privilegiul, cu aceasta ocazie, de a discuta pe tema deciziei mentionate direct cu Avocatul General al CEJ care a pus concluziile in cauza Groupement de Cartes Bancaires, Nils Wahl.

Și iata ce a rezultat, direct sau doar printre randuri:

• Autoritatile de concurenta din Uniunea Europeana – si insasi puternica si reputata Comisie Europeana – folosesc prea des, justificat sau nejustificat – “scurtatura” pe care o reprezinta prezumtia de incalcare a interdictiei, prin incadrarea acestora la incalcari prin obiect. Este procesul pe care l-am remarcat in activitatea mea practica in Consiliul Concurentei si pe care l-am intitulat “Tentatia lui Per-se(u)”.  

• Chiar daca existenta incalcarilor prin obiect este de dorit, sub aspectul economiilor de procedura realizate (din perspectiva autoritatii publice) si a claritatii comportamentului impus (din perspectiva intreprinderilor), exista uz si exista, desigur, si abuz. Adica, usurinta pe care o creeaza incalcarile prin obiect creeaza deprinderi greu de eliminat (omeneste vorbind!) si asta duce mai departe la multe erori de tip fals pozitiv si la franarea unor comportamente care se pot dovedi benigne sau chiar benefice mediului concurential si consumatorilor.

• Din acest punct de vedere, decizia CEJ din cauza Groupement de Cartes Bancaires se constituie intr-un avertisment catre autoritatile de concurenta, astfel incat acestea sa nu puna semnul egal intre incalcarile prin obiect si lipsa oricarei analize a efectului potential al incalcarii. Ca sa lupte cu aceasta superficialitate, indusa de tentatia lui per-se(u), mentionata mai sus, Curtea ridica (doar) putin stacheta si cere ca potentiala incalcare sa fie suficient de nociva pentru concurenta.   Pentru claritate, reiau expresia integrala a Curtii: “notiunea de restrangere a concurentei prin obiect nu poate fi aplicata decat unor tipuri de coordonare intre intreprinderi care prezinta un grad suficient de nocivitate pentru concurenta pentru a se putea considera ca examinarea efectelor acestora nu este necesara” (paragraful 58).

• Ceea ce Curtea de Justitie cere autoritatilor de concurenta – si, prin extrapolare, instantelor nationale – este ca acestea sa efectueze o cercetare mai amanuntita a contextului economic in care pretinsa incalcare a avut loc si sa arate de ce efectul (chiar potential) este atat de grav incat prezumtia legala opereaza, ca (acea faimoasa “theory of harm”). Partea buna pentru cei care aplica regulile de concurenta este ca o astfel de analiza nu inseamna ca va dispare diferentierea dintre incalcarile prin obiect si cele prin efecte (nu, nu trecem la “rule of reason”). Nici macar! Dar o incalcare potentiala a interdictiei acordurilor si practicilor anticoncurentiale trebuie totusi demonstrata. Sau, cum am spus adesea: trebuie sa aiba sens.  

Avand in vedere ca pe rolul Consiliului Concurentei se afla si alte cazuri de posibile restrictii anti-concurentiale – multe, foarte multe acorduri verticale – este imperios necesar ca autoritatea romana de concurenta sa asimileze rapid lectiile si indicatiile venite de la Luxemburg si sa faca in asa fel incat sa loveasca acolo unde trebuie, pe cine trebuie si cu masura care trebuie. 
De exemplu, ar putea sa acorde o mai mare atentie si mai multe resurse investigarii si sanctionarii cartelurilor.