Consiliul Concurentei vs. autoritatile administratiei publice – cateva aspecte teoretice si practice

Am primit de-a lungul timpului mai multe intrebari privind raportul care exista intre normele din Legea concurentei si cele privind ajutorul de stat.  Multi considera ca ajutorul de stat este o chestiune exclusiv financiara si ca acesta ar trebui sa fie de competenta unei institutii cu competente de reglementare in aceasta zona (de exemplu, Ministerul de Finante, in Romania).  Se afirma, in mod eronat, ca analiza si interpretarea juridica ar avea un rol limitat in calificarea formelor de ajutor de stat. In realitate asa cum economicul este in toate, juridicul il insoteste ca “tovaras” fidel iar in cazul concret al ajutorului de stat, analiza juridica este determinanta.  
Trebuie spus ca normele de ajutor de stat privesc tot aspecte de concurenta iar acest lucru rezulta cu claritate din analiza prevederilor relevante din Tratatul de Functionare a Uniunii Europene, singurul act normativ care reglementeaza acest domeniu in toate Statele Membre.  Astfel, art.107, alineat (1) TFUE prevede: “(2) Cu exceptia derogarilor prevazute de tratate, sunt incompatibile cu piata interna ajutoarele acordate de state sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice forma, care denatureaza sau ameninta sa denatureze concurenta prin favorizarea anumitor intreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, in masura in care acestea afecteaza schimburile comerciale dintre statele membre.”In acest context asigurarea aplicarii normelor de ajutor de stat de catre autoritatile de concurenta (Comisia Europeana la nivelul Uniunii Europene, ca autoritate suprema in acest domeniu) si respectiv Consiliul Concurentei pentru Romania, nu este o intamplare.  Atunci cand ma refer la raportul norme de concurenta-norme de ajutor de stat nu am in vedere prevederile care interzic acordurile si practicile concertate, respectiv abuzul de pozitie dominanta din Legea concurentei nr.21/1996 (art.5 si 6), respectiv din Tratatul de Functionare a Uniunii Europene (art.101 si 102).  Astfel de fapte pot fi savarsite doar de catre intreprinderi – entitati implicate in activitati economice.  Chiar si o institutie a administratiei publice va fi tratata ca si intreprindere daca nu actioneaza intr-un anume caz in considerarea atributiilor sale de putere publica, ci exclusiv in vederea obtinerii unui venit.  Aplicarea prevederilor legale de mai sus impreuna cu normele care privesc ajutorul de stat este, in consecinta, imposibila, chiar daca ar implica aceleasi entitati.Mult mai importanta in ceea ce priveste aplicarea simultana a regulilor de concurenta si a celor de ajutor de stat este relatia dintre o prevedere care este specifica Legii concurentei si regulile din TFUE care se refera la controlul ajutoarelor de stat.Este vorba de art.9 din Legea concurentei conform caruia:“(1) Sunt interzise orice actiuni sau inactiuni ale autoritatilor si institutiilor administratiei publice centrale ori locale si ale entitatilor catre care acestea isi deleaga atributiile, care restrang, impiedica sau denatureaza concurenta, precum:a) limitarea libertatii comertului sau autonomiei intreprinderilor, exercitate cu respectarea reglementarilor legale;b) stabilirea de conditii discriminatorii pentru activitatea intreprinderilor.(2)In cazul in care autoritatile sau institutiile administratiei publice centrale ori locale sau entitatile catre care acestea si-au delegat atributiile nu se conformeaza, in termenul stabilit, masurilor dispuse prin decizie de catre Consiliul Concurentei in scopul restabilirii mediului concurential, acesta poate introduce actiune in contencios administrativ, la Curtea de Apel Bucuresti, solicitand instantei, dupa caz, anularea, in tot sau in parte, a actului care a condus la restrangerea, impiedicarea ori denaturarea concurentei, obligarea autoritatii sau institutiei in cauza sa emita un act administrativ ori sa efectueze o anumita operatiune administrativa.(3)Consiliul Concurentei se poate adresa instantei in conditiile alin. (2), in termen de 6 luni de la data expirarii perioadei prevazute in decizie, perioada in care autoritatea sau institutia administratiei publice centrale sau locale avea obligatia sa se conformeze masurilor necesare restabilirii mediului concurential normal.”

In plus, mentionez ca nerespectarea prevederilor legale de mai sus atrage nulitatea absoluta a actelor administrative respective, in baza art.49 din Legea concurentei. In sfera de aplicare a art.9 intra, desigur, actele normative, individuale sau cu caracter normativ, cu caracter imperativ, astfel cum sunt majoritatea normelor actelor administrative – dar nu toate.  Prin prisma clasificarii folosite de obicei pentru interdictia acordurilor si practicilor concertate (art.5 din Legea concurentei si art.101 TFUE), in incalcari prin obiect (per se) si incalcari prin efecte, incalcarea interdictiei prevazute de art.9 din Legea concurentei presupune existenta unor consecinte, deci ar fi calificata mai degraba ca o incalcare prin efecte.  Incalcarea art.9 nu atrage plata unor amenzi contraventionale (este vorba de alte autoritati publice), motiv pentru care am numit adesea aceasta prevedere ca fiind o”sabie de lemn”. Aplicate in coroborare cu art.49 din Legea concurentei prevederile din art.9 devin insa arme de temut in mainile reclamantilor privati care contesta respectivele acte administrative in instantele de contencios administrativ.  “Sabia de lemn” poate sa devina, astfel, un instrument util si foarte eficient daca este folosit cu indemanare si de catre o mana puternica.  
Prevederile art.9 din Legea concurentei pot fi incidente in acelasi timp cu cele care se refera la interzicerea si controlul ajutoarelor de stat – de exemplu stabilirea unor masuri discriminatorii (ridicarea unor bariere la intrarea pe piata) poate sa coexiste cu un ajutor de stat acordat intreprinderilor in favoarea carora discriminarea se produce. In astfel de situatii competenta de aplicare va fi insa diferita – Consiliul Concurentei si, ulterior, instantele judecatoresti nationale in ceea ce priveste art.9 din Legea concurentei – respectiv Comisia Europeana si mai departe Curtea Europeana de Justitie, in ceea ce priveste regimul ajutoarelor de stat.  Desi intre cele doua institutii ar fi bine sa existe o coordonare, similara celei care exista in ceea ce priveste interdictiile practicilor anti-concurentiale, in baza Regulamentului CE 1/2003, nu exista in prezent nicio norma care sa reglementeze o astfel de cooperare.  Lipsa normei de coordonare pleaca de la faptul ca existenta art.9 este o particularitate a dreptului concurentei din Romania dar riscurile de solutii contradictorii sunt reduse prin prisma faptului ca existenta sau inexistenta unui ajutor nu reprezinta o conditie pentru constatarea unei incalcari a art.9 din Legea concurentei. Reciproca este de asemenea valabila. 
O situatie particulara – mai precis o norma juridica particulara – aparuta recent si care a iscat deja cateva controverse este aceea a art.10, alineat (2) si alineat (3) din Legea 154/2012 privind regimul accesului la infrastructura publica de comunicatii.Acestea prevad ca: “In cazul proiectelor de instalare de infrastructura realizate cu participarea sau sprijinul autoritatilor administratiei publice centrale ori locale sau finantate, total sau partial, din fonduri publice, furnizorii de retele de comunicatii electronice beneficiaza de acces deschis la aceasta infrastructura pentru o perioada de cel putin 7 ani, cu respectarea principiilor nediscriminarii, proportionalitatii si obiectivitatii. (3) Conditiile tehnice si economice in care se realizeaza accesul la infrastructura al furnizorilor de retele de comunicatii electronice in cazul prevazut la alin. (2) se stabilesc cu avizul conform al ANCOM.” 

Prevederea legala de mai sus ridica mai multe probleme de calificare si forta juridica, care ar justifica, probabil, o tratare mai ampla in doctrina de specialitate.  Ma voi limita sa punctez aici doar cateva aspecte care au creat si mai pot crea dificultati in ceea ce priveste aplicarea prevederilor art.9 din Legea concurentei:- daca formularea “participarea” se refera in mod evident la detinerea de actiuni sau parti sociale de catre autoritatea publica in cadrul operatorilor economici care realizeaza reteaua de comunicatii, formularea “sprijinul autoritatilor administratiei publice centrale sau locale” trimite catre existenta unor posibile forme de ajutor de stat. Trebuie avut in vedere faptul ca ajutoarele de stat nu constau doar in transferuri patrimoniale din bugetul de stat sau al administratiei publice locale catre operatori privati ci si in orice alte masuri prin care se asigura acestora un beneficiu material fata de alti operatori concurenti din piata.  In plan secund, mentionarea principiilor “nediscriminarii, proportionalitatii si obiectivitatii” nu aduce nicio precizare utila cu exceptia faptului ca obligatiile ce incumba unor astfel de detinatori de retea de comunicatii electronice ar trebui sa fie proportionale cu beneficiul primit (dar nu sunt oferite criterii suficiente pentru a stabili exact intinderea sarcinilor care sunt impuse unor astfel de operatori de retea). Poate fi vorba si de impunerea unor niveluri de tarife? Din formularea textului legal nu rezulta acest lucru, desi ar putea fi necesar si ar fi chiar in concordanta cu legislatia europeana care prevede ca aceste tarife trebuie sa fie fundamentate pe costuri.- cele mai dificile intrebari privesc insa forta juridica a avizului emis de ANCOM in baza alineatului (3) din art.10 al Legii 154/2012. Dincolo de faptul ca prin esenta sa orice aviz trebuie emis ex ante, inainte de demararea respectivelor proiecte de infrastructura  (ceea ce creeaza o zona de incertitudine in ceea ce priveste proiectele aflate deja in curs), avizele nu au niciodata forta obligatorie in mod direct – adica nu pot impune in mod direct drepturi si obligatii ci doar prin intermediul altor acte administrative pentru a caror adoptare sunt emise.  Se pune astfel intrebarea daca un astfel de aviz sau nerespectarea avizului emis de ANCOM poate constitui o incalcare a art.9 din Legea concurentei.  Dincolo de natura sa de aviz se constata ca Legea 154/2012 nu prevede vreo sanctiune contraventionala in cazul nerespectarii obligatiei prevazute de art.10, alineat (3), cu toate ca nerespectarea altor prevederi este supusa, conform art.33 din Legea 154/2012, unor sanctiuni considerabile, mergand pana la 5% din cifra de afaceri (sanctiunile din domeniul concurentei sunt preluate in din ce in ce mai multe acte normative!). 
Prin prisma celor mentionate mai sus, raspunsul ar trebui sa fie negativ – avizul nu creeaza obligatii in mod direct ci doar directii de actiune/recomandari pentru destinatarii sai: autoritati ale administratiei publice care participa la sau sprijina construirea unor retele de comunicatii electronice.  Avizul nu poate produce insa direct o afectare reala a raporturilor economice in piata iar dupa cum am mentionat mai sus limitarile concurentei avute in vedere de art.9 din Legea concurentei sunt incalcari prin efecte. 
Mentionez ca discutiile in jurul aplicarii art.9 din Legea concurentei pleaca de la aspecte concrete care ar fi trebuit sa fie analizate si calificate din punctul de vedere al normelor de concurenta de catre Consiliul Concurentei. Mai exact era vorba de faptul ca doua prevederi din avizul emis de catre ANCOM cu privire la proiectul Netcity din Bucuresti ar putea fi contrare art.9 din Legea concurentei – interzicerea acordarii de discount-uri si promotii de catre Netcity Telecom clientilor sai.  In speta prevederile respective ridica o bariera tarifara semnificativa pentru noii intrati pe piata si avantajeaza operatorii economici deja prezenti, in conditiile in care costurile cu realizarea/operarea retelei de comunicatii au o pondere semnificativa in costurile acestor operatori iar operatorii intrati mai demult pe piata au avantajul unei baze de clienti si a unor incasari mai mari.  Exista indicii ca este vorba intr-adevar de posibile bariere tarifare nejustificate, avand in vedere si faptul ca nu exista nicaieri in legislatie o astfel de interdictie expresa, ci doar obligatii de acordare a reducerilor de o maniera nediscriminatorie si transparenta iar acestea sunt justificate doar acolo unde este constata fara dubiu o situatie de monopol.  Din punct de vedere juridic autoritatea de concurenta a ajuns insa la concluzia ca nu este posibila declansarea unor analize aprofundate si a unor actiuni in baza art.9 din Legea concurentei avand in vedere ca avizul emis de ANCOM nu produce consecinte directe (efecte) pe piata.  Autoritatea de concurenta s-a regasit astfel in ceea mai este numit “tara nimanui” – “no man’s land”, cu consecinta ca nu poate investiga si nu se poate pronunta asupra legalitatii sau nelegalitatii unui act administrativ in jurul caruia exista multiple discutii in piata si in doctrina. 
Morala acestei situatii este ca ar fi util ca legiuitorul sa acorde mai multa atentie normelor juridice pe care le emite – acestea trebuie sa fie clare si ne-echivoce, astfel incat atat persoanele carora li se adreseaza cat si autoritatile publice care urmaresc aplicarea si interpretarea lor sa nu aiba dificultati in ceea ce priveste natura lor juridica. Este de asemenea de principiu ca normele aplicabile autoritatilor administratiei publice sau care guverneaza raporturile dintre acestea si persoanele private trebuie sa fie norme imperative, nu supletive, in timp ce normele care guverneaza relatiile dintre particulari ar trebuie sa fie mai ales supletive, cu exceptia situatiilor in care este vorba de aspecte de interes general (in acest din urma caz, limitarea libertatii de actiune a particularilor ar trebui sa fie cat mai redusa, avand in vedere ca reprezinta o exceptie de la libera initiativa consacrata de art.45 din Constitutia Romaniei).